Política de drogas de Petro: nuevos conceptos y viejas estrategias

El Gobierno de Colombia cuenta con un documento de política pública sobre drogas, proyectado a una década, luego de un proceso que implicó reuniones en varias zonas del país y que tuvo el liderazgo del Ministerio de Justicia con la asistencia técnica de la Oficina de Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito. El próximo 3 de octubre será presentada al país desde El Tambo, Cauca, uno de los municipios con más cultivos de coca.

La política ha recibido comentarios positivos y el espaldarazo de distintos sectores. En ella se registran elementos positivos en comparación con enfoques punitivos pasados, pero todavía se mantiene un peso en la reducción de la oferta de coca y cocaína. En algunos apartes del ámbito productivo de la cadena de drogas, se observa un peso “cocacéntrico” que pone casi todo el énfasis en el tratamiento que se dará a los cultivos de coca. En ella también aparecen algunos aspectos en los que vale la pena profundizar por parte de los movimientos étnicos y campesinos, así como por las organizaciones que trabajan en derechos humanos de las poblaciones afectadas por las políticas de drogas.

La política contiene mejores enfoques a tono con los discursos.

• La política formulada reconoce que la “guerra contra las drogas” fracasó, en consonancia con lo denunciado por el Presidente Gustavo Petro en varios escenarios.
• En ella, se propone no criminalizar a pequeños productores de plantas prohibidas ni a los usuarios de sustancias.
• Hay un enfoque de derechos y de salud pública.
• Propone la transformación territorial como pilar de la intervención en territorios con coca, lo cual implica un abordaje “integral” de los problemas que en ellos subyacen.
• Busca la concertación con comunidades y sus organizaciones.
• Prioriza la erradicación voluntaria de cultivos.
• Contiene un enfoque ambiental.
• La política es partidaria de regular el mercado de marihuana de uso adulto.
• También abre la puerta a investigar y propiciar los otros usos de la hoja de coca.
• Se plantean programas de reducción de riesgos y daños en el consumo.
• Propone que Colombia sea líder de discusiones internacionales.

Algunas inquietudes iniciales: Otra vez el énfasis se pone en los cultivos.

El presente gobierno, autor de la nueva política, se propone erradicar 100.000 hectáreas de cultivos de coca, “voluntariamente” asegura, pero esto plantea el interrogante sobre la sincronía entre esta erradicación y la transformación territorial. Es de tener en cuenta la experiencia del Programa de Sustitución -PNIS-, pero también la de otros programas de sustitución que existieron en el país, como Guardabosques, Consolidación y PDA, entre otros, los cuales siempre acudieron a las zonas cocaleras con la promesa de la “transformación territorial” pero no alcanzaron a cubrir ni siquiera la expectativa del cambio de un cultivo por otro. Ajustar la sincronía entre el pedido o la acción de erradicación sin un adecuado engranaje, presupuestos sostenibles, plazos adecuados y alineación institucional, puede reproducir las fallas anteriores.

Preocupa que la tercera reunión binacional del Grupo de Trabajo Antinarcóticos entre los gobiernos de Colombia y los Estados Unidos, realizada el pasado 25 y 26 de septiembre de 2023, acordó “proveer oportunidades de desarrollo económico lícito como alternativa a los cultivos ilícitos, en conjunción con esfuerzos continuados estratégicos de erradicación”, lo que advierte que aun con nueva política la estrategia de erradicación patrocinada por el gobierno de Estados Unidos se mantiene. El peso de la Sección de Narcóticos -INL- de la Embajada de USA incide mucho en que el país siga haciendo lo mismo que antes a pesar del interés del gobierno nacional por cambiar de estrategia.

La política se propone “asfixiar” a los narcos, pero en este aspecto, las acciones se dirigen a más interdicción, más destrucción de laboratorios, más control de insumos, tres cosas que han hecho todos los gobiernos desde hace casi 50 años. Por otro lado, es de analizar que, si se reduce el dinero circulante en los territorios producto de estos controles, puede darse una acción con daño, dado que el campesinado también se ve afectado.

Además, cuando las autoridades dicen que destruyen laboratorios, también atacan cambullones rudimentarios del pequeño productor, sin claros protocolos ambientales. Y si controlan insumos también se afectan algunos artículos de amplia utilidad como la gasolina y el cemento, claves en estos territorios en el día a día, pues las familias las requieren para su transporte y para construir viviendas, y el mismo Estado para hacer obras públicas. Esto ya se experimentó a comienzos de los años 2000 con malos resultados para las comunidades, mientras que hubo funcionarios que abusaron de los controles o fueron permisivos a cambio de dinero de mafias en las zonas bajo restricción.

Preocupa lo señalado en la página 45 del texto que se ha dado a conocer. Allí se abre la puerta a la erradicación de pequeños productores como una especie de penalización por incumplimiento de las familias en acuerdos de sustitución, sin señalar qué pasa cuando el Estado es el que incumple, algo que el Acuerdo de Paz sí contempló, aunque no se haya respetado posteriormente. También preocupa que se advierta que solo pueden acogerse las familias que tienen sembradíos de coca antes de la promulgación de la política pues esto repite lo sucedido con el corte de cuentas que se quiso hacer en 2016 sin ningún resultado favorable. Estas condiciones dejan espacio a técnicos y funcionarios que luego las utilizan como filtros de exclusión en la implementación de políticas de desarrollo social.

Aspectos problemáticos: ¿Nueva versión de estabilización y consolidación?

La política mantiene la erradicación forzada para los llamados “cultivos industriales” concepto poco claro desde formulaciones similares hechas en los años 90s. La política contiene una clara intención de erradicar este tipo de cultivos. Pero surgen preguntas que en terreno son difíciles de resolver para el operador policial o militar:

a. ¿A partir de cuánta extensión se considera que un cultivo es industrial?
b. ¿Si hay varios cultivos juntos propiedad de varios pequeños cultivadores se considera esa extensión un cultivo industrial?
c. ¿Como impedirán que un gran “chagrero” distribuya su cultivo en varias pequeñas parcelas?

Este punto es problemático porque al final no hay distinción entre lo uno y lo otro y en la práctica todos los cultivadores terminan siendo objeto de erradicación forzada. De hecho, mientras se anuncia una nueva política, en las últimas semanas, ha habido erradicación en Putumayo, Sur de Bolívar y Guaviare.

La política deja entrever un interés por desplegar una estrategia similar a la del Plan de Consolidación que básicamente consiste en que a los territorios ingresa primero la Fuerza Pública (en su orden, primero el Ejército y luego la Policía), y después sí puede ingresar la inversión social. En este punto, el Gobierno y el movimiento campesino deberían revisar los problemas surgidos con la experiencia ejecutada en la región de La Macarena hace 18 años la que tuvo resultados de corto plazo a la postre nada sostenibles.

Los planes tipo Consolidación terminan militarizando los territorios (incluso con acciones cívicas, de inversión que son competencia de autoridades civiles) y debido a la paquidermia institucional no concreta la materialización de derechos de las poblaciones. En el terreno se expresa esta problemática. Por ejemplo, en el sur de Cauca, actualmente, se adelanta una campaña militar pero aun sin coordinación con las entidades responsables de la inversión social, o por lo menos sin que estas arriben a construir con las comunidades directamente. Falta este tipo de coordinación hoy. Las operaciones militares no tienen ninguna conexión con la entrada de otros ministerios o servicios. Al final este tipo de planes corren el riesgo de dejar en manos de las Fuerzas Militares responsabilidades sociales que son de otras entidades, lo que también contribuyó en el pasado a aumentar la conflictividad armada.

Aspectos en los que se registran vacíos: reingeniería, narcos y capitales.

Aunque en el diagnóstico se insista en el vínculo entre coca-cocaína y violencias como lo señaló recientemente, en Bruselas, el Ministro de Defensa, en la política no hay una ruta de acción clara sobre la desclasificación de la hoja de coca de las listas de la ONU, sobre posibles acuerdos intersé para aperturar la comercialización de derivados lícitos con otros países, pero menos sobre cocaína en cuanto a posible regulación de ese mercado.

No es clara cuál es la reingeniería que se hará de la institucionalidad para la implementación de la política. No se anuncian en ella la creación de nuevas entidades, nuevas agencias que se encarguen de temas específicos, como por ejemplo del mercado de la hoja para fines lícitos. Así mismo, no queda claro cómo será la articulación y coordinación de las entidades del sector drogas, pero tampoco cómo será incorporada la voz campesina o la voz de las mujeres, de manera permanente en la implementación.

La política no aborda de fondo el problema de la seguridad en los territorios con cultivos de coca y marihuana, ni los mecanismos de convivencia ciudadana en ellos. La experiencia que deja la implementación del Acuerdo de 2016, es que no es posible adelantar procesos estables de desarrollo alternativo o sustitución de cultivos sin seguridad en esos territorios, así mismo esa experiencia evidenció que los liderazgos promotores de la sustitución terminaron siendo victimizados por la continuidad de dinámicas de violencia que no están solo asociadas al mercado de drogas pero que si pesan por los mecanismos de control social que establecen los grupos armados.

El gobierno puede tener nuevos abordajes frente a los narcotraficantes, especialmente para quienes generan violencia, hacen contrareforma agraria, distorsionan la democracia local o nacional y trasvasan dineros a la deforestación, entre otras manifestaciones. En este sentido habría que dejar de hacer lo mismo de siempre. Por ejemplo, no se nota una articulación con la Unidad de Análisis Financiero -UIAF- para hacer mejores investigaciones sobre lavado de activos, especialmente de activos valiosos para el Estado, que podrían repercutir en la intencionalidad reparadora que promueve la Sociedad de Activos Especiales -SAE-. Esto conlleva poner el acento en la persecución de los vasos comunicantes entre las rentas ilegales y economías legales que se incrustan en el poder territorial.

La evolución del law enforcement está bien orientada en la política si se enfoca a una mejor comprensión de las economías hoy ilícitas, entendiendo de manera más amplia el funcionamiento de organizaciones criminales. Se cumple más de una década de recibir información emanada del SIMCI sobre clústeres de criminalidad organizada en varias zonas del país. De hecho, la mayoría de la cocaína sale hoy de los mismos departamentos que hace 20 años -siendo los principales Putumayo, Nariño y Norte de Santander- pero hacia ellos no se han ofrecido respuestas institucionales concretas, superando los tradicionales operativos que causan en las comunidades más riesgos y desconfianzas que resultados. En esos lugares al mismo tiempo, el sector seguridad debe mejorar su legitimidad ante las comunidades, erradicando la corrupción interna y siendo garante de los Derechos Humanos.

Insuficiencias: Acuerdo de Paz y nuevos indicadores.

La política actual no puede hacerse sin reconocer las obligaciones derivadas del Acuerdo de Paz de 2016. Este Acuerdo es parte de la Constitución a través del Acto Legislativo que fue declarado exequible por la Corte Constitucional. La política busca sintonizarse con ese Acuerdo, pero en las acciones esto no se ve reflejado claramente. De hecho, la política debería en su preámbulo hacer mención explícita al Acuerdo de 2016.

En el Plan Nacional de Desarrollo, el gobierno contempla una modificación unilateral de las obligaciones derivadas del punto 4.1 (programa de sustitución PNIS), lo cual en sí mismo es problemático, como lo ha expresado la delegación del Partido Comunes en la CSIVI. La política no dice nada sobre esta dificultad que va aparejada con las preocupaciones expresadas por las comunidades en los espacios de participación comunitaria. Además del anuncio de creación de otro programa para generar economías alternativas, más allá del cambio de un cultivo por otro, será fundamental la integración virtuosa con los procesos de paz total para garantizar, en los territorios con coca, el paso de gobernanzas ilícitas a gobernanzas institucionales contemplando además una campaña contra el lavado de activos que deshaga la captura y cooptación del estado en sus expresiones locales.

Se dejan entrever en la política nuevos indicadores de medición del “progreso” o “éxitos” de la política. Más allá de las mediciones anuales de la superficie cultivada con coca en el país, pero esto debería ser mucho más claro en las acciones a seguir. Priorizar la construcción de baterías con nuevos indicadores debería ser un compromiso concreto a lograr en este periodo. A manera de ejemplo desde hace un tiempo las comunidades han propuesto medir cuántas familias superan la pobreza anualmente; cuántos kilómetros de carreteras terciarias se construyen cada año; cuántas escuelas o centros de salud son construidos y equipados; la cantidad de hectáreas de tierra que se entregan y formalizan; las asociaciones productivas que se conforman o se fortalecen y acceden a mercados en condiciones justas, entre otros.

Si bien se contempla que Colombia sea líder de una estrategia internacional para reformar las políticas de drogas, el planteamiento de la política es insuficiente. La ruta de primero esperar cambios internacionales para dar pasos más grandes adentro de Colombia es insuficiente y no nos permitiría avanzar hasta que se mueva la maquinaria internacional de Naciones Unidas sobre drogas.

Tarea pendiente o lo que falta.

La consulta previa, libre e informada con pueblos indígenas es un asunto pendiente según la Mesa Permanente de Concertación. Lo cual es posible que también lo pidan los pueblos afrodescendientes. Hay que hacerla.

Sobre el lenguaje.

La redacción de la política mantiene unos términos y conceptos que deberían ser revisados y cambiados. No puede haber una política progresista con un lenguaje conservador o estigmatizante. El lenguaje debe ser el de los derechos en la conceptualización e interpretación más amplia posible.

Sobre la forma en que se construyó y el poder de la participación.

Si bien se hicieron más de 20 espacios de participación territorial con liderazgos sociales, y la COCCAM fue invitada a esos espacios, la redacción final de la política no contempla todos los planteamientos de los cultivadores, y definitivamente se incluyeron elementos que no fueron hablados en los espacios participativos. Es decir, debería revisarse por parte del Ministerio de Justicia, pero también por las organizaciones campesinas, qué tanto la participación en la política es realmente decisoria, teniendo en cuenta que estamos bajo un gobierno que escucha, visibiliza y atiende las propuestas de las comunidades.

Secuencia debida.

En la transición hacia el nuevo paradigma sigue predominando una mirada de prohibición para reducir la oferta, es decir que la política deja entrever que el peso sigue estando en el terreno de los países productores y aun más de las comunidades cultivadoras. Esto desdibuja la narrativa del cambio de paradigma. Pasar del enunciado del concepto gradualidad (llenándolo de contenido) a una autoregulación para contener y después disminuir progresivamente los cultivos con base en la materialización de derechos de las comunidades mediante una secuencia debida tal como la establecida en los Principios Rectores del Desarrollo Alternativo de Naciones Unidas podría ser útil para ello.

Esta es una política a 10 años, pero el próximo gobierno podría cambiarla nuevamente. La duración en el tiempo dependerá del éxito de sus iniciativas, de la evidencia favorable que logre acumularse, y del respaldo que los movimientos sociales le brinden, especialmente los étnicos y campesinos. Contar con un Consejo Nacional de Estupefacientes activo y con adecuadas herramientas de seguimiento y evaluación participativa será vital para su continuidad.

Comentarios finales.

Sería de gran valor, a nivel nacional e internacional, que el gobierno colombiano presentara en breve proyectos para: sacar de las cárceles a personas que estén privadas de la libertad por delitos de drogas no violentos; sacar definitivamente al campesinado cultivador y los usuarios de la órbita penal; y reformar el Código Penal en sus artículos sobre drogas.