La JIFE contra Uruguay: el arte de la diplomacia

Este artículo fue publicado originalmente en la web del TNI.

Por Martin Jelsma

Las tensiones internacionales en torno a la decisión de Uruguay de regular el mercado del cannabis alcanzaron nuevas cotas, cuando Raymond Yans, presidente de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE), acusó al Gobierno uruguayo de negligencia con respecto a preocupaciones en materia de salud pública, de bloquear todo intento de diálogo y de mostrar una actitud "de piratas" frente a las convenciones de la ONU.

El presidente Mujica reaccionó con indignación, declarando que alguien debería decirle “a ese viejo que no mienta”, mientras que Milton Romani, embajador uruguayo ante la Organización de los Estados Americanos (OEA), manifestó que Yans “ya tendría que estar pensando en renunciar porque no se trata así con Estados soberanos”.

El martes 10 de diciembre, la votación por mayoría en el Senado uruguayo dio la luz verde definitiva a la regulación del mercado del cannabis con fines médicos, industriales y recreativos en el país. El sistema de licencias para el cultivo y la distribución a través de farmacias se pondrá en marcha en la primavera y estará sometido a estrictos controles por parte del Estado. Y en cuanto el presidente Mujica estampe su firma en el proyecto de ley, cualquier persona podrá cultivar hasta seis plantas para uso personal y se abrirá un registro de clubes de membresía, que podrán tener entre 15 y 45 socios y podrán cultivar hasta 99 plantas colectivamente. El presidente de la JIFE, Raymond Yans, declaró en un comunicado de prensa que estaba “sorprendido” por que Uruguay decidiera “violar a sabiendas las disposiciones legales universalmente acordadas e internacionalmente respaldadas del tratado".

El resultado de la votación en el Senado siguió el curso esperado (la aprobación en el Congreso de Diputados, en el mes de julio, fue mucho más reñida) y el hecho de que la JIFE respondiera con una categórica declaración de crítica tampoco fue ninguna sorpresa. No cabe duda de que los sistemas de regulación del cannabis adoptados en los estados de Colorado y Washington, en los Estados Unidos, y ahora en Uruguay quedan fuera de 'los límites de la flexibilidad' de las convenciones de control de drogas de la ONU. El mandato de la JIFE contempla, entre otras cosas, que el organismo supervise el cumplimiento de la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes, el tratado en que está fiscalizado el cannabis, por lo que la Junta puede expresar legítimamente su inquietud por el creciente desacato de los requisitos internacionales de control del cannabis. Sin embargo, tal como puntualizan los Comentarios al Protocolo de Modificación de la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes, la Junta “ha de mantener relaciones de amistad con los gobiernos y, al aplicar la Convención, guiarse por un espíritu de cooperación, en lugar de por una visión estricta de letra de la ley” (p. 11, § 5).

El verdadero problema es la forma en que el aparato de la ONU ha estado abordando la realidad de una serie de cambios en las políticas de drogas que parecen ser irreversibles y que se están extendiendo rápidamente, planteando importantes desafíos al sistema de tratados. El Informe Mundial sobre las Drogas 2006 de la ONUDD reconocía que “gran parte de lo publicado antes sobre el cannabis se considera ahora inexacto, y que una serie de estudios en diversos países han exonerado al cannabis de muchas de las acusaciones que se lanzaron en su contra”. El informe concluía que “o se salva la brecha entre la letra y el espíritu de la Convención Única, tan manifiesta en el caso del cannabis, o las partes en la Convención tienen que estudiar la posibilidad de definir de nuevo la condición jurídica del cannabis”.[1]

Así, la auténtica sorpresa de esta semana fue ver lo mal preparadas, politizadas y poco diplomáticas que fueron las declaraciones de la JIFE y de la ONUDD, teniendo en cuenta que ambos organismos estaban perfectamente enterados del plan de Uruguay y que deberían haber sido conscientes de que sería necesario responder. Puede que, con la torpeza de sus comentarios, reconozcan que este es el inicio de una tendencia irreversible que son incapaces de detener. Las primeras piezas del dominó ya han empezado a caer y pronto llegarán más… Algunos estados de los Estados Unidos están preparando iniciativas de regulación que se someterán a voto en noviembre de 2014 y muchos otros tienen previsto seguir estos pasos después de las elecciones presidenciales de 2016.

Acusaciones ofensivas

En el comunicado de prensa de la JIFE, Yans acusó al Gobierno y al Parlamento uruguayo de no actuar en interés de la salud y la seguridad de la población. Sin mencionar referencias ni fuentes concretas, Yans señaló que “la decisión del Gobierno uruguayo no tiene en cuenta su impacto negativo en la salud”, que “existen pruebas científicas (…) que no han sido tenido en cuenta por los legisladores” y que el objetivo declarado de la ley de reducir la delincuencia “se basa en otras hipótesis vagas e infundadas”.

Sin dedicar ni una sola palabra a los motivos ofrecidos por el Gobierno, la exhaustivapresentación del senador Roberto Conde o los argumentos expuestos durante las casi 12 horas de debate sobre la ley, Yans se limitó a expresar su propio juicio sin fundamento. En su opinión, la legislación “no protegerá a los jóvenes, sino que tendrá el perverso efecto de alentar una experimentación precoz, reduciendo la edad de iniciación al uso y, por lo tanto, contribuyendo a problemas de desarrollo y al inicio más temprano de adicciones y otros trastornos”.

Uruguay ha desarrollado políticas de prevención, reducción de la demanda y los riesgos y reducción de los daños basadas en pruebas científicas con respecto a todas las sustancias psicoactivas. El fuerte enfoque de salud pública adoptado por Uruguay queda también acreditado por los rigurosos controles impuestos al tabaco y por los que Philip Morris está actualmente demandando al país, exigiéndole miles de millones de dólares de indemnización, así como por las nuevas medidas de prevención del abuso del alcohol que se adoptarán el próximo año. Por ello, acusar a este Gobierno y a estos legisladores de negligencia en el ámbito de la protección de la salud pública es algo injustificable y ofensivo. La ONUDD emitió ese mismo día una declaración bastante torpe, solo para decir que estaba de acuerdo con todo lo que había manifestado el presidente de la JIFE. Al parecer, lo mejor que se le ocurrió en este momento decisivo para el debate global sobre las políticas de drogas fue repetir como un loro las palabras de Yans.

Mujica, el temido pirata

Las cosas empeoraron cuando Yans fue entrevistado por EFE y acusó al Gobierno uruguayo de tener una actitud “de piratas” frente a las convenciones. En unaentrevista de video anterior, Yans, refiriéndose a los referendos en Colorado y Washington, había instado a estos estados a “detener esta tontería”, otra forma despectiva de aludir al resultado de un proceso de decisión democrático. No obstante, el presidente de la JIFE aún no ha acusado a los Estados Unidos de negligencia ni de actitud “de piratas”, lo cual ha llevado a Mujica a preguntarse si hay un doble discurso, “uno para el Uruguay y otro para los que son fuertes”.

En la entrevista con EFE, Yans también manifestó su frustración por lo difícil que había resultado acceder al Gobierno uruguayo para discutir estos temas: “Hemos tratado de forma desesperada de reunirnos con las autoridades de Uruguay durante dos años. Es el único país del mundo, junto a Papúa Nueva Guinea, Guinea Ecuatorial y Guinea Bissau, que ha prohibido a la JIFE un diálogo”. Yans ya había expresado la misma frustración dos veces antes; una primera cuando se suspendió una propuesta de misión de la JIFE a Montevideo, la capital uruguaya, y otra cuando ‘Uruguay-Guinea’ decidió no enviar una delegación alperíodo de sesiones de la Junta en noviembre de 2013.

No es cierto que no se haya producido un diálogo político de alto nivel. En el marco del período de sesiones de la Comisión de Estupefacientes que tuvo lugar en Viena en marzo de 2013, el prosecretario de presidencia uruguayo, Diego Cánepa, mantuvo largas reuniones con Raymond Yans. Pero sí es verdad que existía una cierta reticencia por parte de Uruguay a recibir a Yans en Montevideo antes de que finalizara el proceso parlamentario. Preocupaba que la actitud de Yans ‘contaminara’ aún más el debate nacional, ya muy polarizado y politizado, con sus opiniones personales y sin fundamento en caso de que estas se presentaran como la posición oficial de la ONU. Uruguay expresó su voluntad de seguir dialogando con la Junta una vez aprobada la nueva ley. Sin embargo, mientras Yans siga en la presidencia, el diálogo parece un ejercicio vano.

Raymond Yans no es conocido por su excelencia en al arte de la diplomacia y los matices, y sus polémicos comentarios no representan la opinión de las 13 personas que integran la Junta. Normalmente, no se realiza ninguna consulta previa antes de que se emitan estas declaraciones, en principio realizadas por el presidente en nombre de la JIFE y, tal comoaclaró uno de sus miembros, este fue, una vez más, el caso.

La sesión especial sobre drogas de la ONU en 2016

Analizando las repercusiones a largo plazo para la política internacional de drogas, el director ejecutivo de la ONUDD, Yuri Fedotov declaró, en respuesta a la decisión de Uruguay: “Es lamentable que en momentos en que el mundo está involucrado en una discusión sobre el problema mundial de las drogas, una acción unilateral ha sido llevada adelante antes del resultado de una sesión especial de la Asamblea General de la ONU, prevista para el 2016”. Actualmente se está desarrollando un intenso debate sobre la futura dirección de las políticas de drogas, especialmente en el hemisferio occidental, como Yans reconoció y ‘acogió con satisfacción’. “Tales discusiones, sin embargo, deberían producirse en el marco de las convenciones de fiscalización de estupefacientes”, añadió, intentando imponer límites sobre qué se permite debatir a los países.

La realidad es que, mientras ningún país tenga el valor de desafiar verdaderamente el paradigma dominante y poner en práctica alternativas pioneras, es poco probable que la sesión especial de la ONU de 2016 se traduzca en poco más que en una nueva ‘declaración de consenso’, con algún que otro retoque. La Estrategia de drogas de Uruguay para 2011-2015 menciona que es necesario un nuevo paradigma de control de drogas basado en la ciencia, la salud pública, el desarrollo social y los derechos humanos, y promete promover “un gran debate internacional sobre la aplicación y los resultados de las políticas hegemónicas en materia de drogas vigentes en los últimos 50 años, impulsando la revisión de las Convenciones Internacionales que rigen en la materia”. Según este documento normativo, en el debate también deberían participar organismos internacionales como la Organización Mundial de la Salud (OMS), la ONUDD, el Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre el VIH/SIDA (ONUSIDA), el Consejo de Derechos Humanos y la OEA/CICAD, entre otros.

Este proceso para redefinir la futura orientación de la política de control de drogas de la ONU está comenzando justo ahora, con el segmento de alto nivel de la Comisión de Estupefacientes en marzo de 2014 y los preparativos para la sesión especial sobre drogas de la ONU en 2016. Gestionar el inminente debate de forma constructiva para que este refleje las distintas opiniones y políticas exigirá no solo una noción básica del arte de la diplomacia, sino también el respeto de las difíciles decisiones que los países deben tomar a lo largo del proceso. En teoría, la JIFE podría desempeñar un papel útil a la hora de ayudar a los Estados miembros a manejar cuidadosamente los inevitables cambios que se darán en el sistema de tratados en el futuro. Sin embargo, con sus tajantes declaraciones sobre Uruguay, Yans se ha descalificado a sí mismo, se ha convertido en un obstáculo para el diálogo constructivo y debería plantearse dejar el cargo.

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